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新中国六十年的计划生育:两种含义,两个三十年   

2016-05-20 16:44:50|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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新中国六十年的计划生育:两种含义,两个三十年

梁中堂

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       这几天,中国计划生育协会正在北京召开工作会议。中国计划生育协会是1980529日成立的,它不只是改革开放的产物,而且还可以说是改革开放的排头兵。新中国成立以后,一方面是冷战的国际大环境,另一方面也是我们自身体制的原因,一个运动接着一个运动,思想意识形态越来越左,与外界的隔绝导致国际交往与联系也越来越少,以至于文化大革命中张扬民族志气,光耀于“既无外债又无内债”的豪迈状态,连唐山地震后国际上许多一流的救援队伍急切在第一时间赶往现场实施救助,都一概拒绝。至于其他的国际援助,那当然就都免谈啦。联合国人口活动基金,是这个方面第一位叩开中国大门的客人。当然,他们也不是第一次叩门就成功了。中国政府从50年代初期开始就致力于控制人口的工作,到70年代已经很有成效,几乎是发展中国家里面唯一的生育率不断下降的国家。您想一想,在那个时候,发展中国家人口膨胀的态势还在扩大,人口爆炸论在国际社会上喊声震天,而世界第一人口大国一枝独秀,妇女生育率一年一年持续在下降。联合国人口活动基金成立于20世纪60年代的后期,其宗旨就是致力于发展中国家的人口控制工作。所以,联合国人口基金会早就要为中国提供技术资助,无奈中国政府拒绝一切外援,以帮助节育名义的美元名声就更不好接受了。70年代末,一方面是意识形态已经把中国人口多当作严重影响发展的社会因素,急于把人口增长的幅度进一步压制下去。另一方,政府急于要把经济搞上去,但苦于家底太薄。1978年我国进出口总额才355亿美元,其中出口162亿,进口187亿,进出严重不平衡,而当年的外汇储备仅只有15.6亿美元,显然无法应对。这时联合国基金再次与中国政府接触,而且第一批项目就可以给5000万美金。政府就痛快地答应了。

    但是,联合国基金为中国提供援助存在一个技术上的障碍,那就是这笔主要从发达国家筹措的钱,不能直接送给受援国的政府。但中国的节制生育与计划生育从来都是政府在做,中国人做什么根本无需假手于非政府的手段。那该怎么办?中国人与洋人打交道的时间久了,就总结出经验了。“糊弄洋鬼子”可不是一句开玩笑的话。重视程序合法的洋人看重的是形式。为了让空中的美元落地,由中国社会科学院和教育部出面,让中国社科院先名义上设一个中国人口研究中心,教育部也召集有关高校挂出一批人口研究室(所)的牌子,特别以国务院计划生育办公室为依托成立了中国计划生育协会。其实,所有这些还不都是政府的?更何况,它们大多还是空壳。但洋人不管这些。铁路警察,各管一段。洋人这个时候主要急于要把钱送进来了,自己的机构也就跟着落地了。30多年来,联合国人口基金与我国合作了不少的项目,大多是由中国计划生育协会承接下来的。人口基金的钱虽然大都花在了政府的工作上,但却丝毫没有改变中国政府主导计划生育的体制。但是,公平地说,他们多少还是改变了我们的一些认识,以人为本,知情选择,以及前些年一些地方实行取消生育间隔年限的政策,都是他们的基本理念。这些进步当然很微弱,甚至仅只停留在口头与文字上,不过那也是进步。另外,80年代至90年代,中国政府里除了从事外交和外经贸的官员,可能就算是计划生育干部出国的多了。许多人不明白,计划生育官员如何有钱出国?其实大都是人口基金的项目。走出去了,即使是旅游,但看到了国外的进步和发展,对于改变我们僵化的头脑总归有好处。

    做了几十年的人口与计划生育研究,对自己做点点评,就是廓清了两个词语的含义,算是对学科的贡献吧。一个是节制生育,它属于外来语,是一种由资本主义工业革命创造的符合人性的新的生活方式。一个是计划生育,属于我们的创造。不过,人们常常是在两种含义上使用这个词汇的,就节制生育的意义来说,它与世界上所有的国家没有任何不同,是一种新的生活方式。一个国家只要接受了资本主义工业生产,那里的人民就不可能不过上节制生育的生活。但是,计划生育是毛泽东发明的词汇,就它的本义来说,是指与政府经济计划相联系的生育计划,是计划经济的范畴,也是政府的管理制度。所以,尽管计划生育是从1957年以来人们常用的词语,但它的实际含义却是不一样的。1979年实行“一胎化”政策以前,虽然从中央到地方也都说的是毛泽东的计划生育,但毛泽东不让政府强制,甚至也可以说还没有政府对老百姓生育的全面管制,所以,那时的计划生育其实还是节制生育。自1979年以后,人们再也没有自由生育了,经典的计划生育才得以产生。

     去年10月,政府开始实行普遍二孩的政策,我国计划生育又走到了一个十字口上。现行的计划生育制度是建立在“一胎化”的基础上的。在70年代末,中国妇女生育率接近3,“一胎化”政策是需要对绝大多数人实行限制与强制的工作,所以政府建制也越来越加强。现在连农村中愿意生2个孩子的家庭都越来越少了,普遍二孩意味着需要管理管制的对象少了,那么政府已经设置的强大机构干什么?另外,过去的超生二孩是否还继续处罚?如果超生的二孩不处罚了,超生的多胎还如何罚?对今后极为个别的多胎如何限制,是否强制?即使我们不说人权问题,但普遍二孩政策的颁布本身对于现行的计划生育制度就是一项挑战。如果继续过去严格的制度,那经典的计划生育就仍在延续;如果对上述许多棘手的难题采取不作为的态度,计划生育实质上也就结束了,社会也就逐渐回归到了居民自觉实行节制生育的状态了。如同虽然没有像否定文化大革命那样召开会议通过决议或者发表声明否定农业合作化和人民公社制度,但经过所谓联产承包责任制和包产到户,事实上已经冲垮了那种集体所有制一样,当我国人民也能如世界其他国家那样获得了自由生育权以后,计划生育实际上也就被取消了。总之,普遍二孩究竟将导致哪一种结果,我们还有待观察。

    在网上看到中国计划生育协会开会的消息,而自己最近又忙着研究列宁与斯大林的问题,没有新的人口与计划生育方面的文章,拿出这篇旧作,以为回应。本文也像笔者的其他多数文章一样,2009年完成后曾有自印本在学界传播(自印本还附有几篇包括新华社《内参》在内的反映计划生育与民众对立、政府执法过程中严重违法等反面的几篇文章),接着发表在《兰州商学院学报》2009年第6期上,2014年中国发展出版社出版我的《中国计划生育政策史论》,又将其作为绪论放在卷首。

                                                —— 2016520

    如果把避孕和节制生育当作工业现代化以来民众实际生活的需要,那么,从建国之初群众提出这方面的诉求和新生政权迅速做出回应算起,计划生育也有了60年的历史。历史学家罗宾·温克在他的《牛津欧洲史》中说道:“……我们也是历史的产物。这就是为什么我们要学习历史,以我们的方式提出我们的问题。因为,如果没有向我们的过去提问,也就不能向未来提问。”[1]对过去历史给予不断地反省和重新认识,是充满自信和积极面向未来的表现。

  避孕、节制生育和计划生育

    避孕和节制生育是工业化奉献给人类的一种更符合人性的生活方式。[2]固然,古代社会也不乏避孕和限制频繁生育的行为。但是,由于经济社会发展的水平还比较低,一方面是不具备避孕和节育的条件,大多数民族都只能依靠弃婴和延长哺乳期达到节育的目的,落后的方式方法决定节育仅只是社会个别现象。另一方面,部落或国家的首领们往往从维持自己的政治实力出发总是希望人口增殖,因而对自己臣民的节育行为持反对态度。圣经上记载的犹大儿子俄南依据上帝的旨意与寡居的嫂子同床,却不愿意让其为哥哥传接后代而故意把精液射在地上,终受上帝惩治的故事,曾经是西方国家教会和世俗统治者处罚平民节育行为的法典和依据。首先是工业革命以来的经济社会发展,极大地降低了婴幼儿的死亡率,人们无需再通过较多的生育才能追求到足够的儿女。其次,社会发展为人类创造了一种新的生活,使得每个个人生命活动越来越多的部分通过家庭以外的社会组织来完成,养儿防老的家庭职能已经式微淡薄。还有,接受教育的时间越来越长,必须承担的社会职业,也都不许可妇女再像以前那样过多地生育。可能最为重要的一点还是,科学技术的进步也打破了上帝把人类的性和生育捆绑在一起的最初设计,为其选民尽情享受性生活所带来的愉悦而不必担忧过多的生育后果提供了充分的条件。所以,即使那些把宗教视为生命的国家和民族,也挡不住紧紧跟随在工业现代化后面的越来越普遍的避孕和节制生育新生活。

    计划生育是由毛泽东创造的一个词汇。1956年前后,当这一全新的提法开始在毛泽东和他周围的领导人之间交换意见的时候,避孕和节制生育已经在新中国的各大城市较为普遍地开展,国家机关也按照党的最高领导层的意见已经调整和基本理顺了相关的规章和制度。[3]50年代中期,随着“一五”时期一些大型工业项目的顺利竣工,毛泽东尝到了计划经济的甜头。另一方面,由于政府管制一切经济资源和包办一切,也开始感受到了人口的压力。所以,一个奇特的设想在毛泽东富有浪漫主义情怀的头脑中逐步形成。195610月,毛泽东在接见外宾时说: 

   夫妇之间应该订出一个家庭计划,规定一辈子生多少孩子。这种计划应该同国家的五年计划配合起来。目前中国的人口每年净增一千二百万到一千五百万。社会的生产已经计划化了,而人类本身的生产还是处在一种无政府和无计划的状态中。我们为什么不可以对人类本身的生产也实行计划化呢?我想是可以的[4]

    不过,这属于内部谈话。一夜之间,让计划生育的提法响彻神州大地,是1957227日在中南海怀仁堂的演说。在总结国际共产主义历史经验和我国社会主义实践活动的基础上,毛泽东提出了处理人民内部矛盾这一社会主义历史阶段的重大命题。中央以扩大的最高国务会议的方式从全国召集了包括党和国家高级干部、各民主党派的领导人、社会各界代表等1800多人的大会,聆听毛泽东的讲话。关于计划生育,毛泽东说:

  我们这个国家有这么多的人,这是世界上各国都没有的。要提倡节育,要有计划地生育。我看人类是最不会管理自己了。工厂生产布匹、桌椅板凳、钢铁有计划,而人类对于生产人类自己就没有计划了,这是无政府主义,无组织无纪律。这样下去,我看人类是要提前毁掉的。……关于这个问题,政府可能要设一个部门,或者设一个节育委员会,作为政府的机关。[5]

  1956年到1957年,一个具有初步工业化体系的现代化国家的雏形正在东方大地浮现,计划经济即将圆了100多年来中国志士仁人的富强中国的梦,再加上在中国各族人民的心目中如日中天的毛泽东的深刻而又风趣、幽默的语言,生育也实行计划的思想深深地打动了在座的听众。会议之后,经过各个民主党派及社会贤达在全国政协的会议上广为传播,继而又在人民日报、光明日报和文汇报等各大报纸上频繁出现。[6]春风绚丽,计划生育一词开始在中国不胫而走。

  但是,正当全国都在传播这一词汇所体现的全新理念的时候,毛泽东在长达3个多月字斟句酌地对这次讲话录音稿充实和修改过程中,发现了这一思想观点与自己在革命战争年代接受的崇尚人的价值,承认人民群众在历史中的中心地位的马克思主义唯物历史观有严重的冲突。所以,毛泽东正式出版这一重要著作时,决定把所有关于计划生育的内容都予以删除了。而且,一直到逝世,毛泽东在长达20年的时间里既没有公开发表过曾经多次的有关计划生育的谈话,也没有设置由他提出的作为政府机关的计划生育部门或节育委员会。[7]

  继毛泽东之后,计划生育这一词汇主要在两层含义上被广泛流传着,一是指工业革命以来逐渐风行的避孕和节制生育,又称家庭计划或家计计划,另一种是指我国独自实行的由政府决定国民生育行为的现行的计划生育制度。

  历史往往会有一些巧合。回顾新中国60年的计划生育,恰好以1979年为界分前后两个30年。第一个30年即1949-1979年,我国开始建立和并逐步强化计划经济体制,政府适应工业化发展的需要赞成和鼓励群众自愿实行避孕和节育。第二个30年即1979-2009年,是反省计划体制,明确提出由计划转向市场经济的改革,却迅速建立并严格实行由政府决定每个家庭生育的计划生育制度。 

    1949-1979年:避孕和节制生育30

  由于避孕和节育是工业化的结果,早在上个世纪初期,上海等地的报纸就有了节制生育的宣传。但是,和其他大多数国家一样,旧中国的政府对这一类事情通常都是没有回应的。共产党所领导的新中国是从民主革命起步的,主张男女平等,鼓励妇女参加革命和走向社会。所以,长期的革命过程中,革命青年早就遇到过频繁的生育与革命事业的矛盾,产生避孕和节育的愿望。由于社会发展和条件的限制,革命青年一定发生过寻求有效的节育措施和方法的问题。新中国建立的初期,一方面是经济上开始大规模的工业建设,吸收大批青年男女进城参加工作。另一方面是新建立的民主政权正在完成民主革命赋予的任务,领导工农劳动群众经济上翻身,政治上获得解放,教育和宣传人民群众在新社会应获得的民主权利。围绕中央人民政府成立不到半年就颁布的《婚姻法》和1954年的普选,是50年代初期党和政府发动群众提高民主意识的重头戏。1949年新中国建立,是中国翻天覆地的大变化,党的以马克思主义理论为核心的意识形态也给给社会带来许多新思想、新理念。生活在这一全新的历史时代的青年人大都充满了理想,而过早和频繁的生育,必然地与现实中的学习、工作和生活发生冲突,自然会提出避孕和节育的要求。即使对于一般工农劳动家庭来说,子女多负担重,不利于改善生活,也都是浅显的道理。在这样的背景下,党和政府敏感地认识到避孕和节制生育是涉及“人民需要的带政策性的问题”。刘少奇代表党中央对国家机关明确表态说:“现在我们要肯定一点,党是赞成节育的。”[8]1956年,卫生部的一份文件则进一步指出:

  要知道避孕是人民民主权利,应由人民自由使用,政府应准备一切条件,来指导并解决群众对避孕的需要,以使广大群众能有计划的生育、调节生育密度,保证妇女和儿童的健康,并可减少人工流产手术,和因人工流产手术所招致的一切痛苦和危害,卫生行政领导人员必须重视避孕问题,澄清过去一切不正确的思想,应该积极行动起来,广泛宣传,教育群众,使人们能了解避孕的积极意义。并能具体实施计划生育,减少生活上、工作上、经济上、健康上的一切困难。[9] 

 我们现在可以看到的最早的文献是19545月,时任全国妇联副主任的邓颖超向刚刚担任中央秘书长的邓小平写信,反映一些青年妇女要求自由实行避孕和节育的要求。邓颖超在信中说: 

   我收到了铁道部国际运输局易惟敬和中央电影局魏韵森二同志的信,提到关于已婚女同志生孩子太多的困难及避孕的问题。这个问题有许多机关妇女干部也曾经反映过,确是带普遍性的。据我所知,有不少已婚男女干部为避孕,由于得不到指导及适宜的药物工具等,被迫自行盲目解决,采用了一些有损身体健康的办法或引起疾病,以致造成不良的后果。倘主管及有关方面不及时注意,采取主动的方针和适宜可行的步骤,任其自流,则会使许多干部因缺乏避孕的医疗卫生常识而造成不良后果,将影响干部的身体健康,也影响其家庭幸福的工作和学习。因此,我们认为有必要提请主管机关及有关方面予以考虑,采取措施才好。按照目前我国人口出生数相当高,首先在机关中的多子女母亲和已婚干部的自愿节制生育实行避孕者中,推行有指导的避孕,是可行而又必须的,也不致有何不良影响。国家卫生机关应主动的拟定办法,帮助干部解决避孕问题。此事曾得你面许同意,特再请批示交有关机关着手进行,是所切盼。

528,即邓颖超写信的第二天,邓小平即给政务院的秘书长习仲勋批示说:

  仲勋同志:我认为避孕是完全必要的和有益的,卫生部对此似乎是不很积极的,请文委同卫生部讨论一下,问问他们对此问题的意见,如他们同意,就应采取一些有效的措施[10] 

  从邓颖超的信件和邓小平的批复中都可以了解到,在此之前,城市青年对这一问题的反映已经很多,中央领导对此也曾有过明确的支持性的意见。需要再次提醒的是,新中国的中央政府能很快对这一问题作出反应,除了当时强调人民群众的民主权利和为群众服务的大背景以外,还在于党的领导人在长期的革命生涯中也都有过生育频繁影响革命工作这样的经历,民主革命时期形成的革命队伍的平等观念等优良传统,能够对下层的合理诉求作出及时的回应。这样,包括一些发达国家在内的许多国家的人民需要经过许多年的斗争才能争取到的民主权利,新中国在很短的时间里就都做到了。

  由政府直接推动其发展一直是新中国的计划生育工作的一个显著特点。除了制定一系列规章制度以利于人民群众自觉实行计划生育以外,政府作为一项日常的工作还有许多的举措,包括针对当时群众文化普遍落后,缺乏生儿育女的科学常识,举办各种形式的展览,撰写通俗性的小册子,宣传人体生理卫生和避孕节育的科学知识,投资和引进生产避孕器械的工厂。60年代初中期,炔诺酮口服药丸和宫内避孕器在发达国家市场上刚一出现,国务院就要求国家科委组织科学攻关小组试制安全、高效的避孕药械。60年代后期,即使在国际关系紧张,国家战略方针确定准备打仗的情况下,仍然从战备物资中拨出足够的橡胶材料,供给生产避孕套。70年代以后,根据广大农村缺医少药的实际情况,定期选派医疗队伍巡回下乡宣传计划生育和为村民提供具体的节制生育服务,已经成为城镇卫生部门的一项制度。

  国家财政承担居民避孕和节育的全部费用也是新中国计划生育的一个重要特色。国家免费提供计划生育服务经历了一个具体的发展过程。由于避孕和节育总是和医疗卫生捆绑在一起,最早向党和政府提出实行避孕和节育要求的城市青年大都属于国家机关或军队干部,医疗费用在供给制时代全部由财政负担。实行工资制度以后,国家机关、军队和国家事业单位的干部职工享受公费医疗,大型厂矿企业也都参照国家机关,都将避孕和节育费用列入医疗经费由财政或者企业负担。50年代中期以后,计划生育成为各级政府的一项日常工作,卫生部门要在城镇居民中推行避孕和节育活动,先是城镇居民中没有工作和经济来源的积极分子的节育费用要由组织宣传活动的卫生机构负担,后来发展到全体城镇居民都由所居住地区的卫生部门承担。60年代以后,在毛泽东的推动下,国家也免费给农民提供避孕和节育服务。

       与共和国后30年的计划生育制度比较,前一个30年的最大特征是按照毛泽东的“只能在人口稠密的地方研究实行,只能逐步地推行,并且要得到人民的完全合作”,[11]由人民群众自由实行避孕和节育。当然,因为政府从一开始就把计划生育当作自己的工作,特别是50年代后期越来越感觉到人口的压力,难免在某些地方和某个时候出现强制现象。70年代初期,有些地方甚至已经开始制定一些“土政策”用以限制居民的生育。但是,这类情况一经发现,总是要受到上级的批评和纠正。1973年,时任国务院计划生育领导小组组长的华国锋,曾在一次计划生育汇报会上批评说:“我们要多从宣传教育着手,解决人的思想认识问题,不要订一些条条框框限制,不要强迫命令。有的地方规定,不按计划生的不报户口。这不行。人家生出来了嘛,在新社会还要叫他健康成长。”“有的地方生孩子发卡片,这样做不好。”[12]所以,那时的计划生育完全是在由群众自愿实行避孕和节育意义上来说的,虽然一些地方提出了诸如“一儿一女一枝花”,“晚、稀、少”,以及“一个少、两个正好、三个多了”,也仅只是意向性的号召,并不强制实行。从总体上来说,什么时候采取避孕措施,选择什么方式避孕,以及生育几个孩子,何时生育,还都是由群众自己决定。

   几个认识问题。

   上个世纪70年代后期以来,几乎所有的文章都把新中国初期中央卫生机关严格限制人工流产的制度和海关禁止进口避孕药械的规定当作毛泽东鼓励人口增长的证据,实属望文生义的解释。即使在医学科学有了较大发展和医疗技术有了较大提高的今天,人工流产仍然是一项危及妇女生命的手术,现代医学在很长时期内都对其采取否定的态度。但是,随着节育行为的较大发展,要求人工终止妊娠的妇女人数的剧烈增加,继续执行严格限制的政策实际上就是把大量的妇女推到没有医疗条件的、无证照的地下医师那里,更无法保障广大妇女的生命安全。这样,越来越多的国家才逐渐放宽了对人工流产的限制。也是由于人工流产手术绝对数量的增长,现代医学对人工流产技术才有了较大的提高和改进,从而降低了技术事故的比率。不过在1950年那个时代,几乎世界上所有的国家对人工流产都还采取极为严格的限制规定。至于海关查禁避孕药械,也都与那时的传统观念和保守的思想意识形态有关。即使在以自由为标榜的美国,那时的报纸也不得刊登或者邮递宣传避孕药械的广告。麦卡锡主义盛行的时候,美国检察官甚至于因此把一些人诉之为有伤风化而送上法庭。所以,在早期的时候,由于历史的传承关系,几乎所有的国家传统的规章制度和主流的意识形态对于避孕和节制生育都是很有抵牾的。苏联是世界上较早实行自由的节制生育制度的国家,也是在1955年才放宽对于人工流产的限制。日本一直到1999年法律才许可自由销售避孕药,美国的一些州直到现在还不允许妇女自由实行人工流产。1950年前后,中国共产党刚刚掌管国家政权,即使在大多数领域都属于革命和革新,也会在某些方面沿袭一些传统的规章制度。新中国限制人工流产和明令海关查禁避孕药械也都属于对传统制度的沿袭,与鼓励或限制人口并没有直接的联系。相反, 19499月,毛泽东在《六评白皮书》中批判美国政府的马尔萨斯主义观点的话还在人们的耳边回响,“世间一切事物中,人是第一可宝贵的。在共产党领导下,只要有了人,什么人间奇迹也可以创造出来。我们是艾奇逊反革命理论的驳斥者,我们相信革命能改变一切,一个人口众多、物产丰盛、生活优裕、文化昌盛的新中国,不要很久就可以到来,一切悲观论调是完全没有根据的。”[13]这段话语通俗易懂,观点明朗,铿锵有力,还在鼓舞着共产党人和翻身解放、当了国家主人的中国人民。大家都还沉浸在革命成功的豪迈气氛中,是不会相信当家作主的人民能够成为国家的负担,需要通过避孕和节育来解决一切社会问题的。

    有不少人认为,毛泽东听从了民主人士邵力子和马寅初的意见,才有了节制生育和控制人口的想法和举措。这也不符合那一时期的历史事实。众所周知,邵力子和马寅初早在解放前都主张节制生育。但那是另外一回事。建国后那一类人口学观点都一概被斥之为马尔萨斯主义,已经销声匿迹了。19499月政治协商会议上,两位老先生都当选为第一届全国政协委员(邵力子在建国后的109日全国政协一届一次会议上又当选为全国政协常委)。[14]那时的政协委员是直接参加国家政权机关的,其中马寅初担任建国后以毛泽东为主席的中央人民政府委员会委员、[15]中央人民政府政务院财政经济委员会副主任,[16]邵力子担任以周恩来为总理的中央人民政府政务院政务委员会委员。[17]毛泽东和周恩来召开的有关会议,马寅初和邵力子当然是要参加的。50年代初期,党和政府基于关心群众生活和尊重人民的民主权利等方面的考虑,赞成避孕和节育,邵力子和马寅初作为国家领导机关的成员应该是清楚的。所以,倒是他们事先知道党的最高层的态度后,才又发表他们解放前就提出过的旧主张。据资料讲,建国后邵力子第一次谈避孕和节育问题,是在1953年的一次政务院的会议上。[18]而早此前一年的7月,邓小平已经奉调进京担任政务院副总理。[19]因为是发生在政务院会议上的事情,周恩来当然说得清楚。19561110日,周恩来在中共八届二中全会的报告中说:“……要提倡节育。这个问题的发明权本来是邓小平同志的,后来邵力子先生在人民代表大会上讲了。”[20]可见,现有邓小平等党内高层先有对这一问题的意见,然后才是邵力子在1953年政务院会议和19549月全国人大一次会议上的发言,以及此后公开发表的文章。新中国后,马寅初第一次讲人口问题是1955年在全国人大一届二次会议上。据当事人的日记,71213两日,马寅初和邵力子在浙江代表团小组会议讨论全国五年计划时,都发言讲了节制生育问题。由于其他代表的反对,经劝说后,马寅初于15日把整理的发言稿清样自动收回。[21]所谓马寅初中南海畅谈人口论,其实是1957227日毛泽东讲话中提出计划生育后,马寅初在31日大会上的发言。那天下午,会议安排了社会各界代表16人发言后,毛泽东还做了45分钟的总结讲话。[22]马寅初在大约10分钟的发言中,主要回应了毛泽东前两天讲话中关于计划生育的内容。[23]

   上个世纪70年代后期开始有一个观点,说批判马寅初新人口论以后,政府就不搞计划生育了,结果使得人口多增加3亿。这也是不符合实际的。一方面,节制生育本来就是群众的生活需要,是不可能放弃的。另一方面,也许因为计划生育是毛泽东提出来的,在我国长达几十年的极左思想占主导地位的时期,也没有人批判和否定过。从50年代中期开始,政府把计划生育当作自己的一项经常性的工作以后,也许像经济、教育、卫生等各项工作一样,因为不时的政治运动出现过干扰,形成某一个时期政府部门对该项工作的懈怠,但是,即使像“文化大革命”那样的极端运动期间,计划生育工作也没有被批判、否定和终止过。有一个实际的例子。继上个世纪60年代初中期之后,上海市在“文化大革命”中一直是中央肯定的计划生育先进单位,属于给全国出经验最多的地方。[24]被“四人帮”长期控制的地方尚且如此,说明那个时代里各个政治派别在计划生育问题上的认识还是一致的。   

    1979-2009年:现行计划生育制度30

  在我国计划体制下,狭隘的社会条件容纳不下体制以外的人口。毛泽东以其独特的政治敏锐性,在计划经济之初就已经感受到人口的压力。一方面共和国的开国元勋们都坚定地相信计划经济是社会主义的本质特征,只有社会主义才是强国富民的根本道路,不会想到通过改革和改革计划体制拓宽经济社会发展,解放生产力的问题。另一方面,我们国家的文化传承中也缺少现代市场经济国家的法制传统,思想观念中缺少罗马法学关于公法和私法基本规则的训练。所以,不仅毛泽东会产生政府决定居民生育的设想,重要的是这一设想也能够得到社会广泛的认同。在毛泽东自己放弃以后,计划生育的设想继续被经济建设第一线的党和国家其他领导人周恩来、陈云、邓小平以及李先念等接受和发展。

  可能是因为肩负的担子的不同,周恩来生前就特别强调计划生育。1970,他在一次接见卫生部军管会人员时强调说: 

   不能把计划生育和爱国运动放在一起。计划生育属于国家计划范围,不是卫生问题,而是计划问题。你连人口增加都计划不了,还搞什么国家计划![25]   

  这一观点得到重视和加强,是在毛泽东逝世以后。1978年,党和政府开始在一些会议和报刊上强调社会主义计划经济要求计划生育,为实行政府管制国民生育提供理论依据。“我国是社会主义国家,国民经济有计划按比例发展,人口也应纳入国家计划,有计划地增长。”[26]从此,类似的一些观点,诸如有计划地控制我国人口的增长,人口增长要同国民经济的发展相适应,以及人口增长是直接关系现代化建设速度和中华民族兴旺发达的一件大事,成为70年代末80年代初的计划生育宣传工作的主要基调和重要指导思想。[27]

  党的十一届三中全会确立了邓小平和陈云在党和国家事务中的领导地位。1979年初春,邓小平和陈云对实行计划生育、限制人口过快增长连续发出了许多次强硬的指示。邓小平提出,要规定一些政策,通过立法,以限制人口增长。[28]李先念在向陈云介绍“最好一个,最多两个”的生育政策时,陈云回答说:“再强硬些,明确规定‘只准一个’。准备人家骂断子绝孙。不这样,将来不得了。”[29]几个月以后,全国人大会议上,党中央主席、中央军委主席、国务院总理华国锋在政府工作报告中提出,“要订出切实可行的办法,奖励只生一个孩子的夫妇”。[30]会议以后,“只准生一个”的“一胎化”生育政策,就开始不分城乡地在全国普遍推行开来。19808月和11月的政治局扩大会议决定形成了胡耀邦、赵紫阳分别主持党中央和国务院日常工作的政治格局。19822月,在连续推行了三年的“一胎化”基础上,中央适当调整了生育政策,明确规定:

  国家干部和职工、城镇居民,除特殊情况经批准者外,一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子,某些群众确有困难要求生二胎的,经过审批可以有计划地安排。不论那一种情况都不能生三胎。对于少数民族,也要提倡计划生育,在要求上,可适当放宽。[31] 

  文中农村“某些群众确有困难”,特指农民家庭生育了一个女孩的可以再生一胎。这一后来被谓之为“现行生育政策”,是近30年来的现行计划生育制度的基础。按照这一政策规定,同样属于中华人民共和国的公民,完全由于出生或生长在不同的地区,或因属于不同的民族,或因所做的职业,甚至于完全因为偶然性因素譬如你要是农民的话要决定于你第一个孩子是男是女来决定是否允许再生育一个。以此为依据形成的相关法律,又对应该享受相同公民权的公民分别授予生育一个,两个,或者三个孩子的权利。

  随着工作的变化和发展,计划生育由过去群众自主选择避孕和节育的含义逐渐发生了改变。1978年以后,计划生育逐步纳入到国民经济计划体系,把人口自然增长率列为计划目标,从中央到地方一级一级下达必须完成的生育计划,各个家庭再根据政府计划计算的指标配给生育指标。当大家都把经济社会发展的困难直接归结到人口数量方面,并且仅仅以加减乘除方法计算人均资源的时候,一切就来得简单、清晰了。出生人口越少,平均分配的生产量就越大。而且,“一胎化”政策产生以后,制订人口计划和计算、分配生育指标都逐渐变得多余了。所以,70年代末80年代初,计划生育还曾经是由政府按照计划分配指标的生育制度;后来,就简化和发展为根据政策规定管理居民的一种生育制度。

       除了生育政策以外,后30年与以前最显著的不同是以19813月经过全国人大常委会决定成立国家计划生育委员会为标志,自上而下建立健全从中央到最基层的居民居住地建立的计划生育管理机构和配置的专职管理队伍。[32]在此之前,虽然国务院曾几度设立过计划生育领导小组,但那都是临时性的机构,所谓的国务院计划生育委员会或者国务院计划生育领导小组的成员都是由有关部委组成。[33]避孕和节育服务本来就属于医疗卫生工作,除了国务院计划生育委员会或领导小组下设一个很少人员编制的计划生育办公室以外,过去的计划生育具体工作一直都是由各级卫生部门负责组织和实施的。设立国家计划生育委员会以后,作为政府组成单位,具有了国家行政管理职能,统一管理全国的计划生育工作。有了从国家计划生育委员会到乡镇一级的行政管理机构以后,计划生育工作已经由过去主要为群众的节制生育服务职能转变为贯彻现行生育政策,管理和监督每个家庭(妇女)的生育行为。

  此外,后30年的计划生育制度还获取了完备的国家法规形式。1978年五届全国人大一次会议上通过的《中华人民共和国宪法》明确规定:“国家提倡和推行计划生育。”由于处于计划生育转变和过渡时期,这样的表述也可以理解为国家支持和保护公民自愿实行节制生育。但是,后来的发展显然是把计划生育立法引向第二层含义即如同对经济管制一样由国家管制居民生育的计划生育制度。1979年年初,中央主管部门在寻求国家计划生育法的立法的同时,明确要求地方先行制订具体办法鼓励只生一个,严格限制二胎和二胎以上的生育。由于考虑到一个国家的立法明确规定公民具体生育孩子的数量在国际上的影响问题,国家计划生育法的立法工作曾经有过一个停滞时期。在此期间,有关部门把立法工作的重点转移到省、市、自治区的地方立法方面。上个世纪8090年代,各个省、市、自治区都以现行生育政策为基础制订了具有法律约束力的《计划生育条例》,明确规定不同的居民家庭许可生育孩子的数量,以及违反所列规定应该承受的处罚。2001年,在文字上回避了具体的生育数量的情况下,全国人大常委会终于通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》。至此,现行的计划生育制度终于得到了一个完备的法律体系。

  把计划生育列入各级党委和政府工作的日程,是党的一贯主张。但是,前后两个30年的具体做法和内容还是很不相同的。1979年以后,计划生育被当作各级党政“一把手”的主要工作。80年代国有企业改革引入承包机制以后,各级政府也将重大经济社会发展目标按照承包方式在上下级政府之间签订责任状,其中把人口和计划生育单列出来,作为各级党委和政府必须完成的责任目标。在此基础上,逐渐形成了计划生育“一票否决制”,即各级党委、政府,各部门、各单位,凡上级下达的年度人口和计划生育目标管理责任制考核未达标者,取消当年和下一年综合性先进、荣誉称号的评选资格。此外,其主要负责人、分管人口和计划生育工作的负责人,当年年度考核不得确定为优秀和称职等次;一年内取消各类先进、荣誉称号的评选资格,不得提拔和晋升职务;任期内被否决两次以上的,予以降职或免职;已提拔或转(调)任后发现有“一票否决”情形的,予以追溯否决。[34]进入新世纪以后,绝大多数省、市、自治区的党委和政府都已经公开颁发《人口和计划生育“一票否决制”实施办法》,对以上内容作出明确规定。

       计划生育的“一票否决制”当然不仅仅对于党政主要领导具有以上的约束力,实际上,对于那些被“一票否决”掉的地方和单位的所有人来说,都有可能失去许多应该享有的资源和权利。由于计划生育指标考核不及格,连评选先进的资格都被取消,先进单位享受的许多待遇和机会就失去了,该单位所有成员的年终奖金和应该拥有的许多资源也失去了。这当然是对于国家机关和国家企事业单位来说的。在农村,如果对违反计划生育具体规定的当事人无法实施惩治的情况下,抓捕或扣留家属、亲族或者邻里的事情,也都是屡为发生的。[35]

    当然,共和国后30年的计划生育工作最为核心的问题还是对于育龄妇女的管理和对于违反生育规定的当事人的处分。根据《中华人民共和国人口与计划生育法》和各个省、市、自治区的《人口与计划生育条例》,“统一实行计划生育服务证管理制度,对已婚育龄妇女的生育、避孕节育、孕情检查、生殖保健等计划生育有关服务进行管理。已婚育龄妇女应当按照规定领取计划生育服务证。”[36]

    下面是原文抄录广东省的“人口与计划生育条例”上的几段文字:

  第四十二条 实行计划生育合同管理制度。计划生育合同应当明确生育、避孕节育、孕情检查,以及计划生育技术服务、奖励保障等方面的内容。 

  乡镇、街道人口和计划生育工作机构或者村()民委员会应当与育龄夫妻依法签订计划生育合同。 

  国家机关、社会团体、企业事业单位和群众自治组织与建立承包、租赁、劳动关系的单位以及个人,应当依法签订计划生育合同。

  依法签订的计划生育合同受法律保护。

  第四十三条 对拒不履行避孕节育和孕情检查义务的流动人口育龄夫妻,有关单位和业主应当依照合同规定停止承包或者租赁、辞退解雇、收回房屋。

  第四十四条 各级医疗机构和接生单位在对孕妇进行孕期检查及接生前,应当查验其计划生育证明。对无计划生育证明的,应当及时通报当地人口和计划生育行政部门,并协助人口和计划生育行政部门按照有关规定处理。

  第四十五条 流动人口育龄妇女在离开户籍所在地前,应当到户籍所在地乡镇或者街道人口和计划生育工作机构办理计划生育证明。

  流动人口育龄妇女到现居住地后,应当向现居住地乡镇或者街道人口和计划生育工作机构交验计划生育证明。

  第四十六条 有关行政部门办理流动人口育龄妇女的居住证(暂住证)、就业证等证件时,应当核查其经现居住地乡镇或者街道人口和计划生育工作机构查验过的计划生育证明,没有计划生育证明的,应及时通报给现居住地乡镇或者街道人口和计划生育工作机构。

  用人单位和个人应当负责被招用的已婚育龄流动人口的计划生育管理工作。对没有计划生育证明的流动人口育龄妇女,不得招聘雇用。 

  向已婚育龄流动人口出租或者出借房屋的业主,应当配合当地乡镇或者街道人口和计划生育工作机构做好已婚育龄流动人口计划生育管理工作。对没有计划生育证明的流动人口育龄妇女,不得出租或者出借房屋。  

      其实,有关部门根据这个条例制订的实施细则更为精致和细密。这一类法规实施的结果,一方面是公民的最为深处的隐秘全在阳光之下,另一方面与社会发展要求越来越简单和解放羁绊人的社会约束的方向和趋势相悖,政府在为公民的生活和工作、追寻自由和幸福的道路上又人为地设置了许多障碍。

  如果居民按照相关的条例规定生育子女的,似乎就没有什么社会冲突了。如果违反了生育计划或政策,则需要交纳一定的社会抚养费。社会抚养费的额度通常是根据超生者的经济收入来确定的,一般都要达到被处罚的人没有能力缴纳或者令其十分心疼的程度。下面是引自浙江省《人口与计划生育条例》中关于经济处罚的规定:

    违反本条例规定生育的,对男女双方分别按照统计部门公布的当地县(市、区)上一年城镇居民人均可支配收入或农村居民人均纯收入的下列倍数征收社会抚养费:

    (一)多生一胎的,按照二倍至四倍征收;

    (二)多生二胎以上的,按照前一胎的征收标准加倍征收;

    (三)符合再生育条件但不到间隔生育时间生育以及已满间隔生育时间但未经批准生育的,按照零点五倍至一倍征收;

    (四)未婚男女已满法定婚龄非婚生育第一胎的,按照一倍至二倍征收;

    (五)未满法定婚龄生育的,按照一点五倍至二点五倍征收;

    (六)有配偶的一方与他人非婚生育的,按照第一项、第二项规定的标准加倍征收;

    (七)民政部门、计划生育行政部门、乡(镇)人民政府、街道办事处发现收养子女不符合《中华人民共和国收养法》规定的,应当责令当事人在五个月内改正;当事人未在五个月内改正的,按照第一项、第二项规定的标准征收。

    个人年实际收入高于当地城镇居民人均可支配收入或农村居民人均纯收入的,还应当按照其超过部分的一倍至二倍加收社会抚养费。[37]

        对于违反计划生育条例的人当然不只是经济上的处罚,还包括行政的以及社会各个方面的处罚和约束。按照《浙江省人口与计划生育条例》和《浙江省人口和计划生育“一票否决制”实施办法》的相关规定,如果超生人员是党、团员的要开除党籍、团籍,属于国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业或者乡镇集体企业职工,要受到开除或者解除聘用合同的处理。此外,超生人员在五年内不许被国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业或乡镇集体企业招工及录()用;五年内不得选为村()民委员会成员和评为先进;七年内不得享受公费医疗福利;七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利,以及五年内取消其各类先进、荣誉称号的参评资格;不得入党入团;不得推荐为党代表、人大代表和政协委员;取消村党组织委员候选人资格,等等。

    这样,现行的计划生育制度已经演变成为一个以严格限制妇女生育行为为目的的社会管理制度。

    谈一些涉及后30年计划生育同时期的背景材料和自身的经历。

        我国现行计划生育制度当然是在我国政府的推动下产生和发展起来的。但是,70年代末80年代初奠基和启动的时期,国际社会的巨大推手作用也是一种不可忽视的力量。第二次世界大战以后,国家独立和民族解放如雨后春笋。一大批发展中国家和我国一样在工业化浪潮中有了较大的发展,由于婴儿死亡率的大幅度下降和人民健康水平的提高,人口增长的势头一度很猛。首先是发达国家的政要和学者对于发展中国家的人口占有世界总人口中的比例提高产生了恐惧。60年代到70年代,“人口爆炸”,“人口适度论”,“只有一个地球”等等理论和宣传纷至沓来。特别是罗马俱乐部的研究报告关于世界前景的研究所具有的所谓最前沿科学成就的外衣,把这一类包藏着发达国家的强烈意识形态的理论观点推到了顶端。从50年代到80年代,发达国家的政府和许多富人不断慷慨解囊,支持发展中国家的节育和控制人口,一部分是出于人道主义的帮助,还有一部分人乃是寻求灵魂上的解脱和消除发展中国家的“劣等民族”所占世界总量中的份额越来越高而给自己内心带来的焦躁不安。如前所述,一方面是宥于计划体制的狭隘眼见,在所表现出来的经济和人口关系中只能把人口因素当作产生困难的原因。另一方面,由于没有法制传统,所以,这一直接损害人民群众民主权利的思想构想能够经过长期的酝酿而被国民普遍接受。有人以为发达国家中总还有一些人没有用人权理论批评和攻击我国的计划生育政策,但是,多年来我却从不少的所谓友好人士的语言文字中读出另外一种没有说出来的思想观点,尽管中国强制性的计划生育做法是不人道的,可不对那些人实施绝育之类的措施,他们就只会像田鼠一样生活——吃饭、打洞、睡觉和繁殖。[38]

        也是在我国现行的计划生育制度得以迅速建立、发展和繁荣的时期,支撑其存在的社会基础却发生了根本的转变。1979年——党的十一届三中全会以后,实行改革开放的方针,我们开始走上了改变和改革计划经济体制,建立自由、民主和法制社会的探索之路。1985年,邓小平开始反省对于毛泽东那一代共产党人曾经是坚定不疑的所谓社会主义计划经济。他说:“我们过去一直搞计划经济,但多年的实践证明,在某种意义上说,只搞计划经济会束缚生产力的发展。……多年的经验表明,要发展生产力,靠过去的经济体制不能解决问题。”[39]1993年,党的十四届三中全会提出,我国经济改革的目标是建立社会主义市场经济。2001年年底,中国承诺遵守以发达的工业国家为主的基本规则从而成为世界贸易组织的一员,由计划体制向市场经济转变成为我国改革的主要任务。由于直到现在我们还是政府制订计划,由政府调控实现计划目标,所以,按照市场经济是通过市场配置资源的经济制度来衡量,计划体制转向市场化的改革还没有破题。但是,30年来,政府仅仅朝向市场化的方向走了几小步,我们就取得了历史上从来没有的巨大发展。

  1978年,我在一个农村公社任党委副书记、革委会主任(相当于现在的乡镇长),和父母亲一起生活,每年还需要使用点特权从公社小农场买两麻袋约400斤小麦贴补一家6口人的口粮。我所在的公社属于大公社,供销社主任每个季度要把分配的自行车、缝纫机和手表等紧缺商品的票证送给我,由我在全公社分配。通常情况下,自行车稍多一些,大约4或者5辆。1982年,一位品学兼优的北京青年学生从太原毕业后考回北京,就读中国人民银行的研究生,给已经在山西省委党校当理论教员的我写信,要我想办法给她买一辆自行车。我托人在县里买了一辆凤凰牌自行车,再从太原托运到北京。1987年我当教授以前的几年,家里已经有了在1980年以前脑子里还根本没有概念的彩色电视机、电冰箱和全自动洗衣机。也是在1987年前后,我在撰写我们国家交通经济的第一本专著《中国交通运输结构研究》[40]的时候,无论怎样开动脑筋去想象,都无法弄明白什么是高速公路、高速铁路,以及全封闭等等究是何物。今年,我国的高速公路里程已经超过8万公里,位居世界第二名。高速铁路达到每小时380公里,根据普京访华带的项目清单,中国建设高铁的企业还要去给俄罗斯建高铁。30多年前我在县里工作时,全县就县委书记、县长(那时叫革委会主任)各有一辆相对固定的212吉普车,其他县委县革委领导工作时需要出车都是轮派用车。现在,许多年轻人都开着私家车。需要向读者提醒的是,这样的变化都是出现在中国由9亿人口继续增加到13亿多的过程中。所以,并不是人口阻碍了社会的发展,中国人多了影响了我们致富。相反,是如马克思说的,社会的条件只能适应一定数量的人口,[41]社会体制限制了我们的进步。人是世间最可宝贵的。无论何时,只要政府愿意,哪怕像过去30多年那样稍稍在旧制度上打开一个缝隙,人民群众就可以焕发出巨大的创造力,国家就得到了翻天覆地的变化。

    结束语

  新中国六十年计划生育可分前三十年和后三十年两个阶段,1949-1979年是新中国谋求建立和加强计划经济时期,国家实行人民群众自愿的节制生育的制度;1979-2009年,党和政府开始反思计划体制,寻求改革和改变计划经济时期,明确国家有计划经济向市场经济体制转变的情况下,开始建立和实行了极为严格的由政府决定人民群众生育行为的现行的计划生育制度。 

参考文献

梁中堂:《“一胎化”政策形成的时代背景》,《21世纪》20094月号。

梁中堂:《毛泽东人口思想研究》,《兰州商学院学报》2008年第5期。

梁中堂:《现行生育政策研究》,《市场与人口分析》2006年第5期。

孙沐寒:《中国计划生育史稿》,北方妇女儿童出版社,1987

史成礼:《中国计划生育活动史》,新疆人民出版社,1988年。

路遇主编:《新中国人口五十年》,中国人口出版社,2004年。

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