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翼城县试点的意义  

2008-04-17 21:40:14|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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现行生育政策转变的前景及翼城县试点在其转变中的意义

 

梁中堂

 

以生育控制为主要目标的我国现行生育政策形成于上个世纪70年代后期到80年代初。经过10年“文化大革命”的破坏,加剧了我国计划经济体制同国家工业化、现代化经济社会发展的矛盾。粉碎“四人帮”和结束“文化大革命”以后,党中央重新提出以毛主席、周总理等老一代要在20世纪末我国实现四个现代化的宏伟目标。1978226日,党中央主席、国务院总理华国锋在五届全国人大第一次会议提出,“有计划地控制人口的增长,……争取在三年内把我国人口自然增长率将到百分之一以下。”6月,新一届的国务院计划生育领导小组召开会议,“着重研究了贯彻落实华主席提出的三年内把我国人口自然增长率将到百分之一以下的任务”,将过去“一个不少,两个正好,三个多了”和“晚、稀、少”的提法,改正为一对夫妇生育子女数“最好一个,最多两个”,并要求制订奖励和处罚办法。在19791月召开的全国计划生育办公室主任会议上,讨论和原则通过了计划生育条例(草稿),并要求全国各地制订相应的政策,“对于只生育一胎、不再生育二胎的育龄夫妇,要给予表扬;对于生第二和二胎以上的,应从经济上加以必要的限制。”至此,各级政府迅速开展工作,“把计划生育工作的重点,转移到一对夫妇最好生育一个孩子上来”。同年12月,全国计划生育办公室主任会议指出:“一对夫妇最好生育一个孩子,这是从今年以来开展计划生育工作的实践中,总结出来的控制人口增长的好经验。”1980925日,中共中央致共产党员、共青团员的一封公开信,要求全体共产党员、共青团员响应国务院的号召,提倡一对夫妇只生育一个孩子,进一步强化了不分城乡地推行了一年多的“一对夫妇只生育一个孩子”的政策。  

1982年,党中央、国务院根据农村实行联产承包责任制的新的情况,在中央11号文件中明确提出我国生育的要求是:“国家干部和职工、城镇居民,除特殊情况经过批准者外,一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子,某些群众确有实际困难要求生育二胎的,经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。对于少数民族,也要提倡计划生育,在要求上,可适当放宽一些。”11号文件中“某些群众确有实际困难要求生育二胎的”,是根据当时国家计划生育委员会党组的意见,对农民第一胎生育女孩即“独女户”的一种特别的表述。198445日,中共中央书记处办公会议第一次将上述生育政策表述为“现行生育政策”,并根据这次会议精神形成了对我国计划生育工作具有深远意义的7号文件。80年代中后期到90年代初,各个省、市、自治区人大常委会或者省一级人民政府(主要是西藏自治区)制定并通过的计划生育“条例”或“暂行办法”,以及2001年全国人大常委会通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》,都是以党的这一现行生育政策为依据的。根据现行生育政策制定的各个地方的生育法规,除了人口在1000万以下的少数民族实行普遍允许每对夫妇生育两个和两个以上孩子的较为宽松的政策以外,合计超过全国人口总数92%以上的汉族和壮族主要实行每对夫妇只生育一个和大部分地区允许农民第一胎为女孩的可以生育第二胎的政策。所以,现行生育政策是一个以每对夫妇最好生育一个孩子为核心内容的控制生育的政策。

我国以控制人口增长为主要目标的现行生育政策是在一个特殊的历史背景下形成的。这一历史背景主要以计划经济体制、“文革”后期国民经济已经达到崩溃的边沿和新的人口出生高峰为特征和契机。在制订现行生育政策的时候,党中央就提出这是为20世纪末把人口控制在12亿以内实行的“一个历史阶段的政策”。199212月,党的143中全会确定了我国经济改革向市场体制转变的取向。20世纪末,我国加入世界贸易组织和经济迈向全球化。以及由于坚定不移的改革开放的推进,我国经济总量已经进入世界排名的前几位。与1980年前后现行生育政策形成的时期已经决然不同的是,“冷战”和封锁已经结束。我们的目标是要把我国建设成一个具有高度文明和法治的现代国家。进入21世纪以来,特别是党中央在16大和17大提出“以人为本”和建设和谐社会,并开始以一个经济和政治大国走向世界舞台。经济体制的转变、经济的巨大发展、现代法制建设的需要和我国在日益增长的国际关系中的作用,都要求对计划生育制度和现行生育政策实施改革和转变。从我国生育控制的实际出发,对以一对夫妇只生育一个孩子为核心内容的现行生育政策实施改革和转变,长期和最终的目标是同世界上各个国家一致的放弃政府对公民生育权的具体约束和规定,中期目标是普遍允许一对夫妇可以生育两个孩子,近期目标是许可农民生育两个孩子。除了对我国生育控制政策的前景进行一般性的理论和逻辑研究外,已经实施了23年的山西省翼城县“晚婚晚育加间隔”生育试点,为我们近期即首先在农村普遍放开二胎的计划生育模式研究提供了一个难得的实证案例。

    从19791月全国计划生育办公室主任会议到19847号文件颁发,除了一些少数民族地区以外,我国各地不分城乡地实行了只准生育一个的政策。7号文件以后,全国有为数不多的一些地方实行了普遍允许农民生育两个的政策。首先是1986年广东省人大6届常委会通过的计划生育条例,规定农村人口“要求生育第二个子女的,必须按人口计划指标及间隔期,由乡、镇人民政府统筹掌握,合理安排”,即在全省范围允许农民普遍可以生育两个孩子。但是,根据19995月广东人大常委会颁布的《广东省计划生育条例》,已经将该规定改变为“夫妻双方均属农业人口,第一个子女是女孩的”允许在生育一个,取消了普遍允许农民生育2个孩子的政策。1985年到1988年,国家计划生育委员会将全国各地试行允许农民普遍生育二个孩子的试点调整为山西省翼城县、大同市新荣区、辽宁省黑山县、黑龙江省黑河市、浙江省武义县、山东省荣成县、长岛县、湖北省黄冈县、广东省南海县、广西壮族自治区龙胜各族自治县、陕西省勉县、甘肃省酒泉地区、徽县等13个单位。1989年那场政治风波后,社会上一些人将“生育二胎”试点与赵紫阳联系起来。此外,由于普遍允许农民生育二胎的试点难免会对其它执行严紧的政策产生一定的干扰作用,除了翼城县的试点以外,其它绝大多数试点单位在90年代初中期都被所在的省区取消了(经过地方党委的努力与据理力争,甘肃酒泉地区在90年末又得以恢复)。所以,翼城县是我国从80年中期以来能够一直坚持下来的明确规定农民普遍可以生育二个孩子的、不可多得的一个试点单位,对于未来计划生育政策模式论证和选择研究,具有十分重要的意义。

 

                     (写于2008125日)

 

 

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