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我国人口统计瞒报漏报体制和机制问题研究(二)  

2007-05-31 18:06:16|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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我国人口统计瞒报漏报体制和机制问题研究 

(本文是作者《关于20世纪末中国大陆人口总量和

妇女生育率水平的研究》一文的第三、四、五部分,该文全文载《生产力研究》2003年3期)

梁中堂

 

 

三、          我国人口统计体制存在的问题

1、  2000年普查突破了我国人口统计体制的框架

通过20年来的10次大型调查的系统性分析,不难发现,第一,在包括人口普查在内的所有这些调查中,不是某一次或者某几次的质量问题,而是所有的调查都存在具有相同特征性的遗漏问题。第二,在所有调查中,总是固定有一块遗漏,主要是低年龄人口的遗漏。年龄愈小,遗漏率愈高。第三,每次调查游离于外的那一块,在下次调查时可能会部分地出现,但在新的调查中又将重新有一块游离于调查之外。这种规律性的重复现象不仅在表4表5两个生育率表中可以看到,表2表3的三次普查有关低年龄的人口登记情况也证明了这一点。第四,如果说过去的遗漏现象还能让各次调查的质量限制在可以接受的范围内,从而未曾让其突破人口统计体制和机制的框架,那末,2000年普查登记的严重遗漏已经发展到同1999和1998年年底的人口数无法相容,明显暴露了我国人口统计体制和调查机制所固有的矛盾。

2、  人口统计的体制和机制

这里讲的人口统计的体制和机制是指所有我国政府机构进行的人口统计,它不限于国家统计局一个部门。统计机制和统计体制是相互依存而又有所不同的两个概念。体制涉及到制度安排,包括统计法和有关统计方面的规章制度、统计指标体系、隶属各级政府的自上而下的统计机构和专职专业统计人员,等等。但是,仅仅有了体制保证还不能得到数据。因为体制只是平面和静态的条件。统计体制的运作过程,或者国家的统计行为作为一种运动过程,就是统计机制。所以,统计机制是指国家统计行为的具体化。它除了国家统计体制主观因素外,还涉及统计对象对调查的态度和配合的程度。不仅如此,事实上凡是涉及统计行为和影响统计结果的一切社会因素,都可以归结到统计机制方面。关于人口统计的特殊统计机制,除了一般统计体制和机制具有的一些共性因素外,我们这里需要着重指出以下几点:首先,我国的统计部门是受同级党委和政府领导的,其统计工作事实上要受党委和政府首长的干预。其次,多年来被计划生育部门当作基本经验的一条原则是“各级党政一把手亲自抓”,计划生育实行“一票否决权”,从而使以生育为核心的一些人口指标具有极强的功利性。第三,一切未曾得到计划生育部门批准的生育行为都属于计划外生育,而计划外生育一定要受到各种方式的追究:凡计划外生育行为本人及其家庭的处分除经济处罚外,如果是共产党员还要受到纪律处分,国家机关及其所属单位的工作人员和职员要受到行政处分;涉及计划外生育人员的单位、行政辖区及其上级机关都负有连带责任,包括影响这些单位或者某一级领导部门和国家机关负责人的升迁。以上几个方面的因素综合构成一种强大的社会偏好和一致选择,这就是自下而上的低生育率偏好。第四,在我国最基层单位即乡镇以下未设立专职统计员,但又要统计一些涉及利害关系的统计数据,则必须依靠并不对统计数据负法律责任的非专业统计人员。由于存在以上诸方面的因素,在经过常年性的统计报表制度和许多次专题性人口调查磨合之后,就形成了我国特有的一种偏离实际和具有一定功利性的特殊人口统计机制。

3、  我国人口特殊统计机制形成的过程和特点

我国人口统计方面的特殊统计机制形成于上个世纪70年代末80年代初,1990年第四次全国人口普查促使其得以完善。在1990年人口普查数据公布之前,计划生育工作的优劣是按计划生育部门独立的工作统计数据考核的。由于统计部门较少涉及生育行为,其人口统计指标体系还未曾和计划生育奖惩制度挂钩,所以,这一时期统计部门的人口统计相对于计划生育部门具有一定的采信度。为了保证1990年人口普查的质量,各级政府在普查前都曾强调,普查结果不和计划生育工作挂钩,不作为计划生育工作考核的依据。但是,1991年人口普查结果公布后,情况有了完全不同的变化。计划生育战线的老同志或许还记得最初看到普查出来的各地出生率和自然增长率时的惊愕。且不说全国的人口出生和增长水平远不是印象中那样,而且多年工作中形成的先进落后的排序似乎给人开了一个很大的玩笑。从70年代后期实行“一对夫妇只生一个孩子”以来,一些工作相当不错的地方普查出来的人口出生率和自然增长率不仅比平时自报的要高,而且有不少先进单位比一般兄弟单位还要高;多年来认为工作落后的一些地区这两个指标却比那些老先进要低。既然大家公认普查数据比计划生育系统自己的报表准确,现在有了准确的数据,按照新的数据重新排序列举先进落后和以此为据予以表彰就都是必然的事情了。这次活动加速了我国人口统计方面的特殊统计机制的形成。一方面,多年的计划生育先进单位受到刺激,制定计划加紧工作争取在尽可能短的时期内重新进入先进行列;另一方面,从此以后,人们再也不相信还有不同计划生育工作考核挂钩的人口调查。1990年之后的几次人口调查数据表明,我国人口生育指标在90年代初期有一个突然的转变,其实并不是妇女生育行为的巨大变化,而是人口统计机制的巨大变化。[4]1994年,笔者在国家计划生育委员会的人口专家委员会西安会议上曾就此有个发言,认为1990年人口普查资料将是我国今后很长一个时期里最为接近实际的人口数据。此后,我们将告别较为准确的人口统计。记得时任国务委员、国家计划生育委员会主任的彭佩云同志曾反问我:“怎样才能得到准确的人口数字?”我未加思索地回答说:“尽可能少地做人口调查。”虽然我的回答属于脱口而出,但所言亦是统计领域的常识。即使在那些对生育问题没有任何强制的国度里,为了有准确的人口数据,人们也是尽可能地少做人口调查。遗憾地是,90年代之后,各种人口调查不是减少了,而是更多了。频繁的人口调查加速我国人口特殊统计机制的形成和完善,以至于90年代之后,我国的人口调查一次比一次遗漏严重,一次比一次失真。

为了进一步说明人口统计方面的特殊统计机制,有必要把人口统计工作描述得更为具体一些。我们知道,人口和计划生育方面的一些主要数据比如出生人口、净增人口等都是由最基层组织的统计做起的。村民委员会和城镇小区的居民委员会的这些统计工作通常都是由具体做财务或者其他文秘方面工作的人员负责的。和县乡以上政府的统计人员不同的是,各级政府的统计人员在从事国家设立的专业性统计工作,而最基层负责统计的人员则是兼职,最初的农业工业等经济和社会的一切统计数据都可能出自于他们手里。当然和其他经济社会统计数据一样,有关部门人口与计划生育方面的一切统计和调查结果他们都会在事前事后同分管领导通气或沟通,必要时,这些数据甚至要通过他们的主要领导。但是,相同的一个统计数据对于一位专职从事统计工作的国家公务员和一位兼职人员,特别是同一位农民身份的农村干部比较,各自所负的法律责任是决然不同的。所以,象人口和计划生育这类具有功利性的统计指标,他们在统计汇总时已经有意识或潜意识地具有倾向性。与这种倾向性的存在比较,无论是否由他们亲自申报或填写,在这里都不很重要。重要的是这些对他和他的上级领导具有功利性的指标必然地具有的倾向性和某种偏好,以及这种统计数据形成的过程必然地受他主观意念的影响。我们切莫说计划生育部门的统计数据如何通过他形成的,即使是独立于计划生育部门的人口普查,普查员在进入村民委员会普查登记时,一般都必须在村民委员会里负责日常统计工作的这位统计人员的具体指导下去工作。事实上,许多村民委员会的普查员就是该村负责这项工作的统计人员和由他具体负责的普查登记小组具体实施普查登记工作的。为了不致使普查结果和自己的常年性报表有较大出入,计划生育工作方面的日常报表怎样填写,人口普查登记也必然尽可能如此填写。问题的关键还在于,即使普查后的质量抽查也仍然离不开村民委员会的这位负责统计工作的统计人员。即使抽查工作是由其他地区的调查员组成的,但这些调查员进村后需要登记的依据即全村村民的户口是由他提供的(其实平时的户口管理往往就是他),调查员入户登记的具体事宜也是通过他或在他的具体参与下或者引导或者指导下完成的。所以,普查登记后的抽查工作在一定意义上仍然和普查工作一样,是由日常的特殊统计机制完成的。所以,如果常年性的人口与计划生育统计在那里发生遗漏,普查登记时会在那里遗漏,普查后的抽查登记仍然可能在那里遗漏。因为,为逃避计划生育处罚而故意漏报的人员和家庭,对于具体统计和填写数据的人,甚至领导这位统计人员的负责人来说,并不是不知道,而是在相同意念和偏好支配下默许。或者,这种漏报是当事人和统计人员的一种默契。在一定程度上,包括相当一级的党和政府主要领导,也由于低生育偏好而对压低统计数据的结果予以默认。在这种自下而上的机制面前,专职的统计官员和技术专业人员是无能为力的。

 

[3]有人把这些年龄组存活率大于1的原因归结为解放军的年龄、性别和新婚姻法颁布故意误报年龄等方面。(张为民崔红艳 1993;乔晓春李建新 1995)我以为问题的症结主要不是如此。第一,除去解放军因素后, 1982年14-23岁的人口中17-23岁的男性到1990年存活率都大于1;第二,1982年14-23岁年龄段中14、15、17、21四个年龄组的人口存活率也大于1。年龄、性别等是一个人的自然状况,特别是在没有年龄、性别歧视的我国,不应该存在有意错报的人口堆积现象。人口统计方面某些年龄人口登记不正常,总是由于政府政策等方面的不正常因素造成的。我们知道,1982年普查在很大程度上是依赖户籍登记的。1982年14-23岁人口漏报主要因为这一年龄段的人口上山下乡产生的人户分离所致。知青人户分离存在两种情况,低年龄属于户口由所在城镇开出,但未上到应下乡插队的农村农场;高年龄知青正闹回城,户口已从插队的知青点开出,但未上到应回的城镇。如果我们仔细分析1982年和1990年两次普查计算的年龄人口的存活率,1982年14-23岁至少还可以延伸10岁即将年龄涵盖到老知青那一个年龄段。由于这部分人口的遗漏,1982年24-34岁年龄段的存活率虽然小于1,却都接近于1。说明这部分年龄段的闹回城知青遗漏虽然较应下乡的低年龄遗漏少一些,但也还是构成了一个不可忽视的数字。还有一个情况,一些有办法的人让自己低年龄的孩子当兵(张崔和乔李的文章都未指出这一点)或者较早地投亲靠友,使1982年14-17岁的人口在1990年的存活率都相当高。上山下乡和娃娃兵现象不存在了,以后就再也未出现过类似的现象。

[4] 1992年国家计划生育委员会做的中国计划生育抽样调查是一次极富有代表性的调查。我们可以比较本文表4表5中这次调查和1990年普查有关1989、1990年的生育率,不仅1992年的生育率突破了我们所说后次调查比前次调查数据要高的常规,而且让1990年普查表明的我国妇女替代水平以上的生育率(应该考虑到1990普查关于1989和1990年总和生育率2.24和2.14是存在漏报情况下的数据)下降得十分简单和容易。关于1992年中国生育率调查的批评性意见,请见曾毅,1996。不过,曾毅的文章有点就事论事。说句公道话,1992年中国计划生育抽样调查的结果与实际出入过大,也不是调查本身的问题,而是正好处于1990年普查后的计划生育表彰之后,人们对计划生育和人口调查有了成熟的看法和共识之时。也就是说,以此为转折,我国人口统计的特殊统计机制已经形成并臻于完善。

[5] 过去有人认为各地执行了“开小口,堵大口”的政策,提高了准予登记上户的数量,从而使1986和1987年漏报率低。(袁建华于弘文李希如许屹姜涛,2003)这种解释是不符合事实的。首先,在过去20多年里,全国不少地方的计划生育不是按照计划指标控制人口,而是按照生育政策进行控制。如果按12亿目标管理,各地区的生育指标比实际掌握的都要宽余得多。问题在于各地都是按照“只生一个”的政策掌握,“计划外生育”的比率就要高得多。其次,上个世纪80年代高层决策者认同的“开小口,堵大口”所列的一些“小口子”如烈士子女、数代单传等条件可生2胎之类,加在一起也占不到所有人口百分之二、三,何况许多地方还未实施,政策紧缩就收回了。1986、1987年一些调查显示的漏报率较低,是因为这几年处于我国人口史上第3次生育高峰的浪头上,第1胎在这几年所占的比例较高,通过的登记上户的人口数较多(但不能反过来说漏报的人口少。我们看本文表3,1987、1986年出生人口的漏报数并不少)。又过两年后,出生率可能更高,但1胎在新出生婴儿中的比例相应下降,通过的登记上户比例也会降低,显示的漏报率相对也高。按国家计划生育委员会1988年生育节育抽样调查,在1987年新生儿中,由1963-1966年生育高峰期出生的21-24岁妇女生育的第1胎占32.29%,而在1978-1983年21-24岁妇女生育的1胎在当年的比例仅达到23%,其他年份处在18-22%之间,1984年和1985年分别上升到25.96%28.89%,1986年达到31.17%。按照国家统计局中国1987年1%人口抽样调查,1963-1966年生育高峰期出生的妇女在1987年上半年生育的第1胎占整个出生数68.3%。根据同一调查,在1986年7月1日到1987年6月30日一年中,1963-1966年出生的妇女生育1胎的人口数占同龄妇女数的15.3%。也就是说,在1986年下半年到1987年上半年这一年出生人口中,1963-1966年生育的妇女生育的第1胎可能占同龄妇女的15.3%。如果按此计算,仅1963-1966年出生的妇女在同期生育的第1胎就达到900万左右。因为这些数据都属于人口出生方面的情况,这两次调查的这个数据一定不准确,但它还是在一定程度上反映了60年代中期生育高峰时出生的人口推动第三次生育高峰时大浪初涌时的一些特点。所以,应该说1987、1986年“上证率”高一些,是因为同期的第1胎比率和绝对数都突然提高的缘故。还有一个问题需要说明,为什么1986和1987年按小学招生计算的年龄人口与普查登记之差成为负数?首先应该确定,负值不等于没有遗漏。另外,之所以按招生计算的数值小于登记数,是因为我们选择的6岁未进校比例和死亡率都有些低。按照这个逻辑推理,我们计算的漏报人数还是保守的。

[6] 按照国家统计局肖宁的计算,1990年普查0岁人口漏报318万,漏报率为12%;2000年普查0岁人口漏报392万,漏报率为22%。(肖宁,2003)肖宁的数据来源于两次人口普查,所以,我认为数据还是偏小。

[7] 根据国家计生委1982年1‰生育率抽样调查,1966-1970年间的5年里妇女总和生育率分别为6.259、5.313、6.448、5.723、5.812。本文在妇女总和生育率2.1-2.2区间的上下使用更替水平这个概念。虽然象联合国和世界银行这类严肃的国际组织也都使用我国政府提供的人口数字,但实际却都有所保留。譬如世界银行1999年《世界发展指标》也列出1997年我国的妇女总和生育率为1.9,但在附录关于“基本数据文献”的质量评价方面对“人口动态登记的完整性”却是持保留态度的。(世界银行《1999年世界发展指标》,中国财政经济出版社,2000年,第112、389页)所以,世界银行又认为中国妇女生育达到净再生率为1即更替水平的假定年份为2030年。(刘洪主编《国际统计年鉴,1999》,中国统计出版社1999年,第61页)

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