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“一胎化”产生的时代背景研究(续三)  

2007-04-17 15:54:16|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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“一胎化”产生的时代背景研究

(修订稿)

 

 

7  现行生育政策——对“一胎化”的妥协和纠正

    从1978年党的十一届三中全会为起点,中国进入一个改革时代。所谓改革,是指国家的经济社会制度更符合生产力发展的要求,社会政策更符合客观实际了。“不识庐山真面目,只缘在此深山中”。由于中国的改革是由党领导的,党决定改革方案和改革方式方法以及改革时间,各级党委和政府的领导层,特别是党的高级干部大多数都是长期在传统体制中负一定责任的领导,往往对传统体制的许多弊端并没有足够的认识,加上改革涉及利益的调整,党的高级干部中一直就存在着维护传统体制和反对改革的两种倾向。这种现象的存在不总是表现为派别的分歧,即不是所有问题上表现了改革和反对改革的誓不两立,而是在具体不同问题上表现的认识不一致。

    1980年代,计划经济和全民所有制(国有经济)都被当作社会主义的基础,一点也不许改动。那时,市场经济体制也还没有被当作改革的方向。但是,由于许多地方农民的极度贫困,却成为先于改革的重要因素。1978年到1979年,内蒙古自治区的农牧民搞“口粮田”、安徽农民偷偷搞包产到户。但在国家农委召开的广东、湖南、四川、江苏、安徽、河北、吉林等七省三县座谈会上,包括国家农委主要领导和大部分地区的领导却都对生产责任制的改革持否定态度。1980年9月,中央召开省市区第一书记座谈会,专门讨论农业生产责任制,大多数省市领导对包产到户持否定态度,其中福建、江苏、黑龙江等省市坚决反对,只有贵州、安徽、辽宁、内蒙古自治区少数几个地方的党委书记要求改革。黑龙江省委书记杨易辰说,黑龙江是全国机械化水平最高的地区,包产到户对发展机械化有影响,是倒退;集体经济是阳关大道,不能后退。贵州省委书记池必卿针锋相对插话道:“你走你的阳关道,我走我的独木桥。”各省市区第一书记意见分歧很大,会议已经无法继续进行,中央也无法在全国推行适应我国农业生产力发展水平的家庭承包责任制。1981年冬,国务院总理赵紫阳视察东北时,写信给中央总书记胡耀邦,建议各地农业生产责任制采取群众自愿,让群众选择,选上啥就算啥,领导不要硬堵了。中央按照这个精神形成的1982年1号文件,才解决了农业生产责任制的问题。家庭联产承包的实行,迅速改变了在国家计划经济体制下形成的人民公社集体经济所有制,推动了我国的农业改革。以生产责任制入手的农村改革在较短的时间内解决了新中国30多年未能解决的农民温饱问题,赢得了中国全面改革的主动权。[1]

    在同期的人口生育政策问题上,当时的中央政府采取了与经济体制相同的改革策略。1980年9月《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》发出以后,全国不分城乡地大力推行“一胎化”生育政策。显然是由于“一胎化”在农村带来的突出矛盾,中央试图解决这一政策问题。80年代初期,在一线主持工作的胡耀邦等书记处的领导同志,曾经批转和处理了许多来自农村基层有关计划生育工作中违法乱纪的信件。据笔者的统计,1981年到1982年10月不到2年的时间里,中共中央书记处和国务院至少召开了4次会议研究计划生育问题,分别形成了3份关于计划生育工作和政策的文件。

1981年9月初,国家计划生育委员会邀请省、市、自治区党委或政府分管计划生育工作的领导同志,分两次在北京举行了计划生育政策座谈会。10日,中共中央书记处召开第122次会议,听取并讨论陈慕华关于计划生育工作的汇报,着重研究计划生育政策问题。会议认为,农村实行各种形式的联产计酬生产责任制后,我国的计划生育工作面临着一些新的情况。会议提出,放宽农村计划生育政策,有两个方案可供选择。第一,提倡每对夫妇只生一胎,允许生两胎,杜绝三胎。第二,一般提倡每对夫妇只生一胎,第一胎生育女孩的农民如果有要求,可以批准生两胎。

鉴于计划生育座谈会对改变生育政策存在较大分歧和阻力,显然与已经召开的中央书记处会议精神不符,所以,国务院总理赵紫阳建议中止会议。赵紫阳在9月12日写给胡耀邦的一个便条上说:“看了计划生育会议快报。为了这个问题全党有一个统一的正确认识,可否这次会议不作最后定案,由各省、市同志先回去在省委、市委传达讨论一次,然后再集中定案。如您同意,可批给慕华同志。”胡耀邦批示“同意紫阳同志意见,请慕华同志按此办理”。[2]

根据中央的要求,除了西藏、宁夏、新疆等三个民族自治区未报意见外,26个省、市、自治区党委上报了具体意见。同意第一方案的有山西、辽宁、浙江、河南、广西、云南等级6个省、自治区;同意第二方案的有北京、天津、内蒙、江苏、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、四川、贵州、陕西、甘肃、青海等15个省、市、自治区和全军计划生育领导小组;河北、吉林、黑龙江、上海、江西等5个省市则主张不改变《公开信》的政策口径。表明改变“一胎化”生育政策在当时的省市区一级党委和政府中,遭遇到相当大的阻力。

同年12月,在各省市自治区党委第一书记座谈会上,绝大多数书记都希望严格控制,没有人主张放宽。黑龙江杨易辰、江苏许家屯、国家计委宋平等提出,对(第二方案)可生育二胎的限额占50%定得太宽了,最多掌握在40%,低限以10%为好。天津胡启立提出,必须严格控制二胎。辽宁郭峰、湖北陈丕显、四川谭启龙则提出,不要规定二胎的比例,由各地内部掌握好。北京、上海、天津三市和人口密度大、过去计划生育工作做得好的省市感到中央建议的第二方案也放得太宽了,允许对生育二胎的规定有一个幅度,由他们根据当地实际情况自己掌握。[3]

由于计划生育部门和大多数省市领导的反对和坚持,中央放弃了“提倡每对夫妇只生一胎,允许生两胎,杜绝三胎”的方案,在1982年中发[1982]11号文件中,以第二方案为核心,规定“国家干部和职工、城镇居民,除特殊情况经过批准者外,一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子,某些群众确有实际困难要求生二胎的,经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。对于少数民族,也要提倡计划生育,在要求上,可适当放宽。”这段关于生育政策的文字表述,已经概括了后来被称之为现行生育政策的主要内容。其中农村“某些群众确有实际困难要求生二胎的”实际是“第一胎生育女孩”的另外一种表述,这种写法是按照国家计划生育委员会的意见,认为“写明了会进一步助长重男轻女思想”。[4]但是,中央文件做这样含蓄的表述,却给计划生育部门和各级党委、政府中坚持“一胎化”的人钻了空子。许多地方在此后很长时期内,拒绝普遍允许第一胎生育女孩的农民再生育第二胎,把生育二胎的数量限制在一个很小的比例上。全国的生育政策达到中央1982年11号文件规定的现行生育政策的要求上,大约走了10年的路程。[5]

1984年1月和4月,中共中央书记处连续两次召开会议讨论计划生育工作和生育政策。这是计划生育历史上十分重要的两次会议。会议特别强调指出,本世纪末把我国人口控制在12亿以内,是一个奋斗目标,我们要努力实现这个目标,但是我国的生育政策,一定要建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上。党的政策不能脱离实际。现行的计划生育政策,仍是一个历史阶段的政策,今后,随着我国经济、文化水平等方面的提高,还可以进一步加以完善。4月13日,根据这次会议形成的有名的中发〔1984〕7号文件按照中央书记处办公会议的提法第一次明确使用“现行的计划生育政策”的表述方式。为了防止再次出现对“某些群众确有实际困难要求生二胎的”产生误解,7号文件下达后,中央书记处又给国家计划生育委员会党组一个内部通知,再次强调:“我们关于计划生育的实质,就是要逐步做到,除城市、城市郊区外,在大部分农村地区,要逐步做到允许第一胎生女孩的再生第二胎。这一点,只在实际工作中掌握,不公开宣传,并要有一个缓和渐变的过程。从长远看,如果能切实做到杜绝多胎,则允许生二胎并没有多大危险。……因此,现行的计划生育政策,仍是一个历史阶段的政策。今后,随着我国经济、文化水平等方面的提高,还可以进一步完善。” [6]



[1] 农村改革的资料主要取自杜润生自述《中国农村体制变革重大决策纪实》,人民出版社2005年。

[2] 根据笔者保存的一份胡耀邦和赵紫阳手写的复印件。

[3] 以上两段文字内容主要来源于中办发[1982]2号文件。

[4] 在中办发1982年2号文件转发的《关于计划生育工作的报告》中,国家计划生育委员会党组对这段话是这样说的:“对于中央文件中是否要写明‘只有一个女孩的夫妇可以再生一个’,有两种不同的意见。一种认为,写明号,否则基层干部不好掌握;多数人为,中央政策要直接和群众见面,写明了会进一步助长重男轻女思想。我们同意后一种意见。各地农村生二胎的比例,本着从严掌握的精神,由各地根据具体情况安排,指示中就不写生二胎的比例数了。”自后中央以及个个省市地方的法规都统一按照引述文件中最后一句话的要求,不明确说明生育了一个女儿的农民可以在安排生育第2胎。但是,现行生育政策中最为关键性的一条经过文字上的这么一种处理,似乎中央还在“一胎化”上打转转。

[5]除了个别地方外,现行生育政策在全国得到明确地贯彻执行是1988年3月31日中共中央政治局常委会第18次会议以后的几年。1988年3月全国人大和全国政协会议上,不少的人大代表和政协委员收到材料反映最近几年人口回升,并把责任归结到刚刚卸任的前国家计划生育委员会主任王伟同志的头上,说他改变了一胎化的生育政策。中共中央政治局召开常委会听取了国家计划生育委员会《计划生育工作汇报提纲》。会议指出,必须统一思想,认真执行计划生育工作的现行政策。会议重申和明确现行政策的内容,特别突出和明确其中“农村某些群众确有实际困难,包括独女户,要求生二胎的,经过批准可以间隔几年以后生第二胎”。《中共中央政治局常委会第18次会议讨论国家计划生育委员会的汇报提纲》,彭佩云《中国计划生育全书》,中国人口出版社1997年第475-476页。这次会议后,新的国家计划生育委员会党组开始督促各省市区按照现行生育政策颁布和实施地方的计划生育法规。截至1990年年中,全国仅只剩下6个省市区还没有制定地方法规。8月31日,国务院第117次总理办公会议议定国家计划生育委员会向其余6个还没有制定法规的省市区打招呼,尽快制定和颁布计划生育法规。同前书,第477页。大约到1992年,全国才完成了以现行生育政策为基础的计划生育地方法规。

[6] 1982年现行生育政策产生后,仍然遇到不少地方党委政府和计划生育部门的抵制。一些坚持“一胎化”的人在这一时期也作了许多的抗争和努力,企图把生育政策再拉回去。包括中央书记处1982年到1984年连续召开的几次书记处会议和7号文件、以及1986年12月1日到5日国务院召开的全国计划生育工作会议、1988年3月3日的中共中央政治局常委会第18次会议,整个80年代的计划生育工作可以说主要地表现了“一胎化”顽强地对抗现行生育政策和中央及希望把计划生育政策放宽松一些的地方党委政府冲破“一胎化”政策的束缚争取以现行生育政策为依据制定地方法规的博弈。由于文件和执行中使用“群众确有困难的”提法,绝大多数地方实际取消了现行生育政策中的“女儿户”内容。没有“女儿户”的政策,实际就是向“一胎化”的复归。所以,在这一时期,中央关于计划生育工作的许多会议和指示都是针对“一胎化”的。已经担任国务委员但是并不分管计划生育工作的宋健同志参加了1986年12月初国务院召开的全国计划生育工作会议和1988年3月的中共中央政治局常委会第18次会议。

 

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